A soberania do estado na era do Cloud Computing - Privatização e inversão de prioridades na gestão dos recursos de SI/TI

A administração pública portuguesa, apesar dos processos de modernização e reforma a que foi sujeita nos últimos quarenta anos, ainda traduz alguns dos legados históricos que caracterizaram a formação dos estados modernos da Europa, desde a formação das estruturas inspiradas nas instituições militares e jurídicas do antigo império romano, passando pelos valores, normas e hierarquias da igreja católica, até chegarmos ao processo de criação do espaço institucional e administrativo dos modernos estados europeus.

Tal como no passado, a consolidação dos estados modernos passou pela destruição dos poderes tradicionais e regionais, tentando substituir a organização marcadamente patrimonialista por uma organização tendencialmente mais profissional e impessoal, as reformas que estão hoje a ser encetadas não são muito diferentes das que se foram verificando ao longo de todo o processo histórico de afirmação dos estados soberanos e independentes, através da concentração do poder e do domínio dos recursos públicos.

Hoje já não se trata de suseranos feudais mas de novas corporações e lobbies nacionais e transnacionais que voltam a ameaçar as soberanias e as independências do estados actuais, sem esquecer a tendência sempre constante para a desagregação por excessiva departamentalização das estruturas internas da administração pública, fortemente acentuada nos últimos trinta anos pela chamada “nova gestão pública” (New Public Management), através do agenciamento e empresarialização que este modelo dogmatizou com um cariz acentuadamente político e liberal.

Se por um lado as tecnologias estão cada vez mais a possibilitar a integração e a interoperabilidade dos processos interdepartamentais orientados para os eventos de vida dos cidadãos e agentes económicos, paradoxalmente a sucessão dos ciclos políticos e a excessiva departamentalização e empresarialização interrompem e atrasam fortemente a evolução do e-Government para estágios mais maduros e evoluídos de serviços que se pretendem progressivamente mais personalizados, mais proactivos, mais eficazes, mais baratos e mais fáceis de usufruir.

A nova gestão pública, que os últimos governos tentaram implementar de forma mais ou menos encoberta e que actualmente se acentuou de forma mais explícita, seria suposto que valorizasse a privatização de actividades menos soberanas e susceptíveis de poderem ser devolvidas à economia real, promovendo um estado mais reduzido e menos pesado para os contribuintes e libertando “áreas de negócio” que fossem interessantes e rentáveis para a sociedade. As TIC do sector público desde há muito que são, para as empresas do sector, um alvo apetecível para a privatização, uma vez que a externalização parcial já se vem acentuando nos últimos vinte anos através do outsourcing de serviços técnicos especializados difíceis de encontrar e reter no interior do aparelho do estado. Com efeito, já se está a passar hoje em dia de uma fase tímida de outsourcing parcial para um novo estágio de outsourcing completo de processos de negócio (Business Process Outsourcing). Mas como é que isto se está a passar?

As tecnologias da informação e comunicação poder-se-iam constituir em instrumentos mais ou menos soberanos consoante se aproximam das áreas estratégicas e substantivas da administração pública, específicas de cada ministério, ou se constituem em recursos indiferenciados e menos específicos do sector público, como é o caso da actividades administrativas e instrumentais da gestão de recursos humanos, financeiros e patrimoniais, assim como os serviços de alojamento (hosting) e de gestão de equipamentos e redes. Na perspectiva de Nicholas Carr, trata-se de reter as TI que diferenciam o sector e “realmente interessam” (IT really matters) e descartar para fora as TI que verdadeiramente “não interessam” (IT doesn’t matter).

O deslumbramento político e a sobrevalorização da tecnologia como instrumento de reforma do estado e de obtenção de resultados a curto prazo, transformaram a “informática”, nos últimos dez anos, num instrumento de poder e num recurso a ser capturado pelas várias áreas políticas, capaz de alimentar as suas “feiras de vaidades” e justificar avultados orçamentos, que chegaram aos mil milhões de euros anuais. Esta euforia toldou o raciocínio e a capacidade de gerir e diferenciar as várias tecnologias e os vários sistemas de informação. Pensou-se verdadeiramente mais em tecnologias e em infra-estruturas físicas dispendiosas do que em sistemas de informação, serviços integrados, repositórios únicos e co-produção de valor através das TIC. “Gastou-se” muito dinheiro em tecnologia mas os efeitos na sociedade (outcomes) não tiveram o retorno proporcional (value for money).

Chegámos a uma situação limite em que a despesa pública não pode jamais crescer indefinidamente como até aqui e que, pelo contrário, vai ter de se reduzir de forma drástica. O alargamento da administração indirecta do estado, nomeadamente através da criação indiscriminada de institutos, agências, empresas públicas, fundações, ACE, etc, como forma de fugir ao controlo orçamental, de iludir os bloqueios à admissão de trabalhadores no sector público e como instrumento de multiplicação dos cargos de gestores públicos tem de ter um fim imediato.

Também o outsourcing está a ser cada vez mais questionado pelos custos que envolve, mas será que não vamos ter surpresas num futuro próximo? Numa conjuntura de fortes restrições financeiras, está-se a assistir a uma quebra significativa de contratação externa de serviços que se verificava até aqui (outsourcing parcial), devolvendo aos serviços da administração pública funções desde há muito entregues a empresas privadas (insourcing total), mesmo sem que se tivessem entretanto reforçado e consolidado funções de maior soberania (gestão, planeamento estratégico e arquitectura de sistemas de informação). Esta tendência irá porventura contribuir para uma demonstração de incompetência técnica operacional no curto prazo, seguida de uma possível retoma das funções operacionais, mas também de uma captura das funções de maior soberania do estado no âmbito dos sistemas e tecnologias da informação (outsourcing total). O risco de captura dos sistemas e tecnologias da informação (SI/TI) do estado existe e a situação precisa ser urgentemente equacionada politicamente e gerida ao mais alto nível.

Privatizar o quê na Administração Pública?

As actuais tendências da reforma do estado no XIX Governo, deixam questões importantes em aberto como a necessidade de se conhecerem melhor os limites entre o sector público e o sector privado, por forma a tornar possível uma desintervenção mais cuidadosa em actividades de baixa soberania e menor risco estratégico, delimitando a privatização de actividades susceptíveis de poderem ser devolvidas à economia real, promovendo um estado mais reduzido e menos pesado para os contribuintes e libertando “áreas de negócio” que já estão de facto em concorrência com o sector privado e que se revelam interessantes e rentáveis para a sociedade. Manter e desenvolver um mercado interno nestas actividades, que estão em concorrência com o mercado privado, pode ser mais prejudicial que a própria privatização. Estão neste domínio actividades puramente administrativas e instrumentais, enquadradas actualmente nos chamados “serviços partilhados”, como alguns procedimentos instrumentais nas áreas da gestão de recursos humanos, financeiros e patrimoniais, assim como em serviços de tecnologias da informação como o alojamento (hosting) e a gestão de equipamentos e redes. Privatizar monopólios naturais é muito mais prejudicial do que manter em mercado interno actividades que desde há muito estão disponíveis em livre concorrência.

Contributo para uma reflexão académica sobre o papel das TIC na reforma do Estado

O papel do estado na sociedade da informação luis vidigal

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Inversão das prioridades na gestão dos SI/TI

Captura dos serviços e Outsourcing total

Tudo leva a crer que, a pretexto de poupar e acabar com o outsourcing de aplicações informáticas no curto prazo, vamos mais tarde perder o controlo e a soberania sobre os sistemas de informação da administração pública e ser capturados por empresas privadas de forma descontrolada e muito mais dispendiosa.

Após uma luta de longos anos para fortalecer a capacidade de gestão, planeamento estratégico e arquitectura de SI/TI na AP, vejo com tristeza que antes de se ter conseguido dominar as funções mais soberanas, os técnicos de SI/TI vão ser postos à prova nas funções que não lhes competem, o desenvolvimento de aplicações, para depois serem qualificados de incompetentes e serem substituídos por empresas que assumem o controlo total dos sistemas. Será que não aprendemos com as PPP?

Captura dos Serviços Públicos

Não é preciso ser adivinho para antecipar o futuro próximo da Administração Pública portuguesa

Depoimento de uma vida - Entrevista de 45 minutos conduzida por Ricardo Andorinho

Por uma cidadania mais activa na sociedade da informação

O aparecimento e a vulgarização vertiginosa da Internet e das redes sociais veio estimular diálogos, encurtar distâncias, democratizar informações e expandir as relações humanas, permitindo a criação de espaços e comunidades virtuais que seriam impensáveis num mundo onde tudo fazia prever o aprofundamento do individualismo e da quebra de solidariedade entre pessoas, grupos e sociedades.

Através da Internet as pessoas agrupam-se baseadas em afinidades e não por determinação geográfica, libertando a comunicação humana das barreiras do espaço e do tempo que a constrangem. A participação social através da Internet contraria a percepção da tecnologia como algo separado do nosso dia-a-dia e muito pelo contrário introduziu um novo paradigma e uma nova apropriação quotidiana da técnica sem precedentes na história da humanidade.

A nova telepresença em espaços virtuais e o novo tempo das redes fora do tempo cronológico veio revolucionar as nossas vidas. O computador deixou de ser o protagonista de um trabalho solitário para ser simplesmente a porta de entrada para uma nova sociabilidade, num espaço não territorial compartilhado por todas as culturas e singularidades e que não é propriedade de ninguém.

Com as relações sociais a migrarem de um suporte físico para novos espaços virtuais, os cidadãos e as localidades estão cada vez mais a abstrairem-se de seu sentido geográfico e histórico, pois com o rompimento dos padrões espaciais através da interacção com as redes, o “espaço dos fluxos” passou a substituir o “espaço dos lugares”.

Os novos ciberespaços desempenham na era pós-moderna o papel que as cidades e as regiões desempenharam na formação e no desenvolvimento da sociedade industrial. A cultura, entendida como o sistema de crenças e códigos historicamente produzidos, está a ser transformada de maneira fundamental pelo novo sistema tecnológico. A sociedade actual baseia-se em conhecimento, organiza-se em torno de redes que interconectam os vários elementos das novas “cidades virtuais” e relaciona-se através de uma estrutura intensiva de fluxos informacionais.

O papel do Estado como prestador de serviços e como regulador de grande parte dos eventos da vida dos cidadãos e das empresas deve encontrar nas tecnologias da informação e comunicação uma grande oportunidade para transferir para a sociedade de forma massiva os benefícios da nova Era Digital.

Falta-nos ainda no nosso país uma cultura da liberdade e da responsabilidade cívica e temos ainda uma incapacidade efectiva de exercício dos direitos e de cumprimento dos deveres. Neste contexto as tecnologias apenas são capazes de ampliar tendências socio-culturais de exercício mais ou menos activo ou passivo de cidadania.

As relações entre o Estado e os cidadãos podem resumir-se em dois eixos com dimensões diferentes: No primeiro eixo chamado das "Relações Transaccionais" os assuntos poderão ir do "Interesse do Cidadão" (ou substantivo) ao "Interesse do Estado" (ou procedimental) e no segundo eixo chamado das "Relações Regulatórias" do lado da "Oferta" o Estado decide e o cidadão controla e do lado da "Procura" o cidadão decide e o Estado controla.

A sociedade de hoje coloca-nos problemas de exclusão maiores do que no século XIX e por isso é urgente reaprender novos conceitos de gestão pública. Tem de se aprender a trabalhar para as classes Z, Y e X ... em vez de se continuar a privilegiar canais de acesso que apenas as classes A, B e C ... podem alcançar. As tecnologias podem e devem prestar cada vez melhores serviços a todos os cidadãos independentemente das suas diferenças sociais, geracionais, culturais, geográficas, capacitivas, etc.

Cabe ao Estado, como garante da equidade e promotor do bem-estar para toda a sociedade, ajustar os meios tecnológicos e encontrar os media e as formas mais adequadas de apresentação aos diversos públicos que necessitam de informação clara e atempada para o exercício de cidadania e para a sustentação do desenvolvimento.

As bibliotecas, os clubes de bairro, as paróquias, os centros de dia e outros lugares públicos poderão desempenhar com a Internet o mesmo papel que nos anos 50 os cafés de aldeia desempenharam quando apareceu a televisão. Só que neste caso já não se trata de juntar multidões de espectadores passivos, mas de cidadãos activos e com direitos de escolha e opinião.

A penetração na Administração Pública dos novos instrumentos da sociedade da informação deve conduzir progressivamente ao empowerment do cidadão e à maior democraticidade nas suas relações com os poderes públicos. No entanto há que acautelar aspectos de natureza ergonómica (interfaces), tanto no domínio tecnológico como no tratamento da informação, visando o tão desejado "serviço universal".

Tem-se muitas vezes uma visão redutora da reforma do Estado, propondo-se a diminuição de direitos e garantias da sociedade por sermos incapazes de acelerar, electronicamente ou não, os processos administrativos. Acabar com licenciamentos, desintervir, desregular, etc. são formas de desburocratizar, que nalguns casos são caminhos sem retorno de restrição democrática e de redução dos direitos e garantias do cidadão. É cada vez mais necessário analisar as necessidades actuais de desburocratização e ao mesmo tempo de burocratização, pois hoje é possível tecnologicamente reburocratizar, de forma inteligente, processos críticos para a sociedade, mas que se consideram irremediavelmente descartáveis devido ao esforço, ao tempo e ao custo que acarretam devido à não utilização adequada de tecnologias.

Aqui ficam algumas recomendações:

• É urgente que se proceda à inovação institucional para melhorar os relacionamentos entre o Estado e os Cidadãos no âmbito da Sociedade da Informação;
• O Estado deve reorganizar-se para a intergovernação cooperativa, horizontal e participada pelos cidadãos, por forma a tornar transparente e responsável a actuação de cada órgão interveniente;
• O Estado e as associações da sociedade civil devem encorajar os cidadãos para um papel cada vez mais activo de supervisão e controlo das políticas públicas;
• Devem ser reforçados os direitos de autodeterminação informacional e de acesso à informação sobre todos assuntos relacionados com o exercício da cidadania activa em todos os eventos de vida dos cidadãos e agentes económicos;
• Deve ser disponibilizada de forma acessível na Internet toda a legislação e documentos de política e em particular devem-se tornar claras as responsabilidades e competências de cada organismo e o seu grau de desempenho e produtividade.

Sinopse da intervenção no Primeiro Forum da Plataforma Activa da Sociedade Civil (PASC), “Conhecer, Agir e Mudar”, a 21 de Setembro de 2011 na Faculdade de Direito da Universidade Clássica de Lisboa.

A cibernética ao serviço da administração pública e da sociedade

Muitos dos processos da AP podem incluir algoritmia e as tecnologias podem ser um tipo de regulação automática (cibernética), que o ser humano sozinho é incapaz de desempenhar apenas com recurso ao processo normativo. Talvez esta seja a única forma de salvar os valores do serviço público.
Tal como as tecnologias da informação, a burocracia não deixa de ser uma forma de regulação e de fecho do sistema através de regras e procedimentos facilmente incorporáveis em algoritmos e processos automáticos de tomada de decisão. A burocracia e a regulação, tal como as tecnologias, apenas reduzem a margem de incerteza e arbitrariedade através da construção de modelos da realidade e de recondução à legalidade.
“A integração e o apoio dos agentes na modernização administrativa não é uma questão de mentalidade, mas de processos, de competências, de autonomias e, ainda, de formas de participação e negociação.” (Mozzicafreddo, 2001), mas se as competências e a participação são baixas e as autonomias estão mal reguladas no nosso país, só nos resta mexer nos processos de uma forma neo-burocrática e respeitadora das competências de pessoas e máquinas.
A introdução de simuladores de cálculo do IRS, dos subsídios de arrendamento jovem, e outros no Infocid durante os anos 90 e mais recentemente algumas iniciativas no género no âmbito do SIMPLEX, são formas intencionais de acabar com divergências na interpretação da lei e de criar uma “verdade” informática no processo decisório, baseada em algoritmos suficientemente “fechados” e “definitivos”, para não permitirem arbitrariedades nos processos.
Neste momento quero estar mais no campo da ciência do que na ideologia. Infelizmente a participação no nosso pais mais parece ser uma questão de fé do que uma realidade.

É de aplaudir ou desconfiar da mudança na Justiça?

Parece que os representantes de todos os operadores judiciários se pronunciaram aprovando a escolha de Paula Teixeira da Cruz para a pasta da justiça. Será de aplaudir ou desconfiar? Nunca vi um programa de Governo tão permeável aos interesses corporativos. Na Justiça (p. 60) diz-se que "É intenção do Governo restaurar o modelo das “profissões jurídicas”.
São exactamente algumas profissões jurídicas que atrapalham e boicotam o funcionamento da justiça. Por exemplo, o calendário e o ritmo de trabalho dos juízes é gerido pelas secretarias judiciais e é aí que se decide de forma arbitrária quais os processos que avançam ou prescrevem. É preciso acabar com os grandes e os pequenos poderes da justiça que se alimentam de cumplicidades perversas.
Parece que os tribunais são avaliados e recebem mais recursos humanos quanto maior for o número de processos pendentes. Não é difícil adivinhar que a ociosidade se afigura compensadora para quem está a gerir o rítmo de fecho dos processos judiciais e as cumplicidades entre funcionários das secretarias e os juízes parece evidente.
A única forma de romper com as cumplicidades perversas na Justiça e noutros sistemas do Estado é através da introdução de workflows, capazes de dar transparência e rigor aos processos judiciais.
O grande segredo de Paulo Macedo nos impostos foi desobstruir sistemas de workflow na justiça tributária, que vinham sendo sucessivamente desenvolvidos e que foram sempre boicotados desde os anos 80 por grupos de interesse internos e externos à DGCI.
Não é fácil a libertação do aparelho de Estado em relação às corporações e grupos de interesse, quando se invoca um modelo liberal de "New Public Managemnet" de apropriação do Estado pelos interesses corporativos.
Aqui fica um caso insólito mas real que demonstra a actual "eficiência" da Justiça portuguesa.

Quem se lembra das licenças de acendedores e isqueiros?

Quem se lembra das licenças de acendedores e isqueiros e das telhas que se usavam nos meios académicos para fintar a lei e a polícia?
Estes documentos de 1919 e 1970, emitidos pelas repartições de finanças, eram uma forma de extorquir dinheiro com os argumentos mais absurdos e também com o objectivo de proteger a indústria fosforeira nacional.
Espero que o Governo não se lembre de fazer uma coisa destas.

Como se paralizou e afundou a gestão global dos recursos do Estado a partir de 2007

Quando um Governo chega ao poder, sobretudo num período de crise como esta, deveria fazer as seguintes perguntas prioritárias, se quiser tomas decisões com alguma objectividade:

• Quantos funcionários públicos temos, onde estão, que categorias, qual a idade, qual a antiguidade, quanto custam, o que fazem?
• Que dinheiro existe, onde está, quais os compromissos, quanto devemos?
• Que património possuímos, onde está, qual o valor, qual a antiguidade?

As respostas deveriam ser únicas, certeiras e concertadas entre os diversos organismos horizontais que seria suposto disporem de fontes de informação capazes de responder prontamente a estas perguntas:

• DGO - Direcção Geral do Orçamento
• DGAEP - Direcção Geral da Administração e do Emprego Público
• DGT - Direcção Geral do Tesouro
• CGA – Caixa Geral de Aposentações
• GERAP - Empresa de Gestão Partilhada de Recursos da Administração Pública

Nos recursos humanos, a BDAP http://www.bdap.min-financas.pt, que seria suposto estar permanentemente actualizada, teve a sua última actualização a 6 de Julho de 2007, pouco tempo depois da criação da GERAP.
Nos recursos financeiros e patrimoniais, foi também suspenso em 2007 o SIGRAP – Sistema de Informação de Gestão dos Recursos da Administração Pública, criado no âmbito do Sistema de Controlo Interno durante o período de Manuela Ferreira Leite. A estratégia de adopção de um sistema ERP único para toda a Administração Pública gerido pela GERAP, fez esquecer a necessidade de criar condições de interoperabilidade entre os sistemas departamentais existentes e o sistema central.
O “negócio” da GERAP ofuscou completamente a gestão global dos recursos do Estado, passando a ser uma “agência de vendas” de pacotes SAP, à procura de um “mercado” sem fim à vista.
A GERAP, para além de não ter cumprido o seu papel, quase destruiu a DGAEP e o Instituto de Informática e abalou seriamente o funcionamento da DGO.
É fácil ser “Fornecedor” quando os “Clientes” são obrigados a comprar e quando quem devia regular este “mercado” é desautorizado e fragilizado nas suas competências (DGAEP, DGO, etc.).
O conceito de Serviços Partilhados, introduzido em 2005 na gestão dos recursos da administração pública pelo Instituto de Informática, foi totalmente deturpado pela GERAP, passando a ser uma apropriação centralista e autoritária de recursos sem qualquer regulação institucional ou do mercado.
Desde 2007, todas as atenções e prioridades se viraram para a “venda” em monopólio de ERP locais e espaço de computador.
Como vai ser possível iniciar um período de rigor na Governance e no controlo global dos recursos da administração pública? Como se vão fazer os próximos Orçamentos? Como se vai fechar a Conta? Quantos são os trabalhadores do Estado? Como gerir as carreiras de pessoal e responder às pressões corporativas em tempo de crise? Qual o valor patrimonial do Estado? Para quando uma balanço do Estado? Para quando o controlo da Despesa Pública?
Será que vai ficar tudo na mesma?