quarta-feira, abril 19, 2006

O ROI dos SI/TI num contexto de Reforma do Estado

Num contexto de Reforma do Estado, em que se presumem mais do que se avaliam resultados promissores e benéficos de uma progressiva externalização de certas funções relacionadas com a introdução das tecnologias da informação e comunicação no sector público, torna-se urgente mais do que nunca proceder ao desenho de uma cascata de arquitecturas transparentes e concertadas em relação ao que existe no presente (as is) e do que se pretende que venha a existir futuramente (to be) numa administração pública moderna, eficiente, eficaz e capaz de transformar o investimento público em benefícios para a sociedade.
Temos antes de mais de conhecer com exactidão as missões e as competências que se esperam do Estado e do sector privado no domínio das tecnologias da informação e comunicação, para que se consigam alinhar os critérios e as métricas mais adequadas à avaliação dos resultados de cada um dos actores no processo de modernização da sociedade portuguesa e em particular do sector público. Saber quem faz o quê, como se compra e como se partilham os sistemas e as tecnologias é um desafio para todos quantos esperam maximizar o retorno do investimento e alcançar benefícios reais para a soberania do Estado e para a prestação de melhores serviços aos cidadãos e aos agentes económicos.
Atirar para empresas privadas o que o sector público faz mal, sem previamente questionar a sua existência e sem criar um sistema regulador eficaz e sustentado, é perpetuar a manutenção de muitos serviços de racionalidade duvidosa, porém de rendimento garantido para os seus novos titulares.
Não queremos empresários públicos sem risco nem soberania de fachada, mas também não queremos um país em que o sector privado viva à sombra de um Estado mau comprador e se recuse a acrescentar valor à economia.
A qualidade e a quantidade do retorno económico, social e político, relativamente ao investimento efectuado em SI/TI, dependem em grande parte das competências que o sector público souber mobilizar para a aquisição e gestão de projectos. Não existem bons fornecedores sem bons compradores. Hoje existem normas e boas práticas que auxiliam os serviços da administração pública a avaliar a capacidade do mercado, desde o modelo SPICE da UE aos processos do CMMI-AM promovidos pelo Departamento de Defesa dos EUA.
Poderemos questionar o insourcing ou o outsourcing, todavia em qualquer dos casos nunca poderemos baixar a fasquia da qualidade no fornecimento de serviços, se quisermos maximizar o retorno do investimento. Será que sabemos quantas empresas portuguesas estão certificadas em níveis iguais ou superiores a 3 da escala de 5 do CMMI? Será que os nossos prestadores de serviços públicos e privados em SI/TI estão em condições de concorrer hoje entre si e no mercado globalizado?
As opções de investimento ainda são presumidas e baseadas em critérios pouco racionais. Por exemplo, nas áreas dos sistemas de gestão de recursos (ERP), poderemos saber a priori que cada cêntimo investido em SI/TI nas áreas tributárias se multiplica em aumento de receitas para o Estado, contudo ainda não se acredita que o investimento em SI/TI para o controlo da despesa pública ou para monitorizar e regular a externalização de serviços públicos se repercuta em benefícios efectivos para a tão desejada redução do défice.
Acreditamos que se o actual esforço na reforma do Estado e a consequente externalização de serviços públicos não forem acompanhadas por investimentos adequados em SI/TI para a sua monitorização e controlo, não nos deveremos surpreender com um efectivo aumento do défice estatal e com um retorno negativo em relação às expectativas traçadas.

quinta-feira, abril 13, 2006

“Vão ser os funcionários públicos os sujeitos da transformação”

Administração Pública (AP) portuguesa. Está tudo mal ou há zonas em que o Sol brilha?
Dizer que está tudo mal ou que está tudo bem faz parte do fundamentalismo muito característico da maioria dos portugueses quando são desafiados a emitir opinião à mesa de um café ou numa curta corrida de táxi. Alternamos com facilidade estados de euforia e desencanto e o quotidiano da administração pública portuguesa não poderia escapar a estes estados de alma bastante extremados e ciclotímicos.
É evidente que o Sol brilha em muitos serviços públicos, apesar do actual e generalizado estado depressivo devido à conjuntura de reforma do Estado em que vivemos. O choque traumático da mudança e a incerteza em relação ao futuro tanto podem mobilizar como deprimir a generalidade dos funcionários públicos.
Neste momento existe uma determinação clara dos responsáveis políticos em transformar as estruturas organizacionais do Estado e em acelerar alguns processos transversais que durante muito tempo pareciam intocáveis, mas ainda se está a actuar demasiado na camada superficial mediatizada e ainda não se conhece a profundidade da transformação que se anuncia e os verdadeiros benefícios e os riscos da mudança.

Quais devem ser os sentidos da modernização da AP?
Orientar a administração pública para os cidadãos e as empresas é uma prioridade da maioria dos países da OCDE desde meados dos anos 80. Depois de 10 anos pós-revolucionários, em que nos envolvemos na reconstrução do Estado para a democracia, Portugal tem tentado, nos últimos 20 anos, fazer um percurso cheio de avanços e recuos no sentido da modernização dos serviços públicos e na criação de uma verdadeira administração amiga dos cidadãos e das empresas.
Sem dúvida que a satisfação das necessidades de cidadania e o desenvolvimento económico do país deverão orientar as principais medidas de modernização da AP, mas existe ainda muito por fazer no domínio dos sistemas de gestão dos recursos humanos, financeiros e patrimoniais, que também é necessário mobilizar para esta transformação.
Conhecer a realidade da administração pública actual e perspectivar de forma clara uma visão de futuro passa pela existência de sistemas e repositórios de informação fiáveis, mas também por redes de pessoas e organizações que se disponham a cooperar e a não temer a perda de poder.

Diagnósticos e medidas. O que é necessário de uns e de outras?
A abundância de diagnósticos sobre o mau funcionamento dos serviços públicos é apenas aparente, pois na maioria dos casos conhecem-se os efeitos e os seus impactes, ignorando-se as verdadeiras causas do chamado peso do sector público.
Todos sabemos que existe excesso de peso no sector público se bem que esta gordura resulta sobretudo da redundância de recursos que se dispersam por quase todos os organismos do Estado e que também se repercute nas empresas que vivem à custa desta irracionalidade.
Do ponto de vista político, é muito tentador anunciar centenas de medidas de modernização administrativa, pois a quantidade ainda deslumbra mais que a qualidade. Trata-se quase sempre de dar palco a inúmeras vaidades departamentais dispersas e mal integradas.
Preferiria que o anúncio se limitasse a uma dezena de projectos integrados e mobilizadores, assim como a um conjunto de valores e medidas de política que orientassem estrategicamente a tão pretendida transformação dos serviços públicos, nomeadamente o suprimento de documentos e certidões inúteis na era digital, a partilha e a reutilização de informação, a racionalização de competências e tecnologias, o cumprimento de normas de interoperabilidade semântica e tecnológica, a segregação de poderes entre financiadores e gestores de projectos, etc.
A verdadeira mudança não se faz apenas nos centros de poder, mas sobretudo nos valores, nos comportamentos e nas atitudes de todos os intervenientes políticos e administrativos e na própria sociedade que passa a ter um comportamento cada vez mais ético e exigente em todo este esforço de transformação do país.

Processos e pessoas. Que relação deve existir entre estes dois pólos?
Desde há muitos anos que venho alertando para a necessidade de se proceder a um verdadeiro choque tecnológico e motivacional nos serviços públicos, como forma de suster uma tendência desde há muito previsível para a ruptura por razões de contenção do défice. Infelizmente não se têm acautelado simultaneamente estas duas dimensões do problema. O choque tecnológico parece estar aí, mas infelizmente o choque motivacional tem sido de sinal contrário. Os políticos e a sociedade continuam a estigmatizar negativamente a função pública e parece que todos se esquecem que vão ser os funcionários públicos os sujeitos desta transformação.
Os processos administrativos do futuro, para serem bem sucedidos, irão constituir coreografias bem sincronizadas entre pessoas e máquinas e deste equilíbrio depende o sucesso do país e a qualidade de vida dos seus cidadãos.
A evolução do trabalho do mundo analógico para a era digital, que se traduz na webização generalizada dos processos baseados no papel, constituirá sem dúvida uma revolução inevitável nos serviços públicos para os próximos anos. Os funcionários vão ter de se confrontar com novos paradigmas, em que os originais passarão a ser bits em vez de coisas e em que se assistirá finalmente ao desaparecimento das certidões e à sua substituição por intercâmbio de bits entre bases de dados que falam a mesma língua.
Para além da introdução generalizada das tecnologias, esta mudança implica sobretudo uma transformação profunda na cultura administrativa.

Cidadão e AP electrónica. É possível o diálogo fecundo?
O sucesso da administração pública electrónica depende muito da literacia da população e da universalidade dos canais de acesso aos serviços públicos electrónicos. Os quase dois terços da população portuguesa que ainda são alvo de exclusão digital têm direito a serviços electrónicos intermediados por funcionários dotados de novas competências cada vez mais polivalentes e orientadas ao atendimento de cidadãos que, por qualquer motivo, não têm acesso ao mundo digital.
Também as máquinas têm de evoluir para uma melhor e mais universal interacção com os cidadãos. Portugal foi pioneiro, desde o início dos anos 90, na disponibilização de interfaces fáceis e universais de interacção digital com o cidadão, no entanto não soube manter esta dinâmica.
O êxito e a eficácia dos serviços públicos electrónicos dependem da sua utilidade e usabilidade. No mundo digital tudo pode ser simplificado e personalizado.

“Cadelas apressadas parem cães tortos”. Porque aplica esta expressão à AP?
Trata-se de uma expressão em uso no meu Alentejo, que significa mais ou menos no resto do país “pôr o carro à frente dos bois”. A expressão aplica-se ao processo de transformação do funcionamento do Estado, quando se invertem as prioridades de mudança.
Quando o que está em causa é a introdução de tecnologias nos serviços públicos e quando se dispõe com demasiada facilidade de recursos financeiros para as adquirir, não é difícil assistirmos a uma compra desenfreada de infra-estruturas tecnológicas sem que estejam reunidas condições mínimas para a sua adequada rentabilização. Trata-se de tentar apressadamente criar soluções que depois vão à procura dos problemas.
Todos sabemos que as soluções tecnológicas estão disponíveis e que são fáceis de adquirir, mas será que estão criadas as condições organizacionais e semânticas necessárias para a sua adequada utilização?
No desenvolvimento da administração pública electrónica existem tarefas de retaguarda que estão longe da ribalta mediática, tais como a concepção de arquitecturas de gestão e de informação e a reengenharia de processos, que são condições indispensáveis ao sucesso aplicacional e tecnológico.
Num país em que as certidões de óbito ainda têm prazo de validade, existe demasiada pressa para gastar os fundos comunitários em tecnologias que rapidamente se podem transformar em grandes elefantes brancos, se os problemas que se visa solucionar não forem previamente equacionados e arquitectados. É nesta área que venho trabalhando fora das luzes da ribalta, tendo em vista criar na administração pública centros de competência orientados para a boa governança das tecnologias e para o desenho de arquitecturas orientadas aos processos administrativos.

O que é público ganha em ser privatizado?
É lamentável que os verdadeiros motivos para a privatização dos serviços públicos provenham de preconceitos e de um conjunto de interesses que giram em torno da administração pública em vez de se basearem em motivações racionais de aumento de economia, eficiência e eficácia do serviço público.
Quando se baralham e se trocam as expectativas entre o sector público e o sector privado, constroem-se referenciais e perspectivas desajustadas em relação à realidade actual e distorce-se a visão sobre o futuro dos serviços públicos.
Se o que se espera dos privados é acima de tudo criatividade, inovação, competitividade, risco e espírito de iniciativa para vencer nos mercados globalizados, o que a sociedade espera do sector público são principalmente qualidades de harmonização, clareza, simplicidade, segurança, confiança e estabilidade.
Quando se desvalorizam e se confinam as principais missões do Estado em organismos da administração directa cada vez mais descapitalizados técnica e financeiramente e quando se canaliza todo o prestígio e a maioria dos recursos para a administração indirecta e para o sector empresarial do Estado, não se está a privatizar, mas simplesmente a dificultar que a economia real funcione com regras de equidade e transparência.
Por outro lado, grande parte das empresas portuguesas vive à custa da irracionalidade do Estado, como já no século XIX constatou Eça de Queiroz. Atirar para empresas privadas o que o sector público faz mal, sem previamente questionar a sua existência e sem criar um sistema regulador eficaz e sustentado, é perpetuar a manutenção de muitos serviços de racionalidade duvidosa, porém de rendimento garantido para os seus novos titulares.
Não queremos empresários públicos sem risco nem soberania de fachada, mas também não queremos um país em que o sector privado viva à sombra do Estado e se recuse a acrescentar valor à economia.

Entrevista para a newsletter Interface "Altos Quadros", 10 de Abril de 2006

sexta-feira, abril 07, 2006

Moderação do Blog

Este Blog foi aberto à intervenção de todos, contudo cancelei a participação de anónimos pela sua inutilidade e retirei todas os textos que não se enquadravam nos objectivos que pretendi ao criar este espaço.
Reservar-me-ei o direito de moderar todas as intervenções que não tenham um carácter construtivo e dignificante a propósito do papel das TIC na modernização da AP.
Cultivo desde há muitos anos uma cidadania activa e acredito convictamente nas Redes e Comunidades de Prática.
Estarei sempre disponível para trocar ideias a propósito do papel das TIC na modernização da AP e do modelo de Governance dos SI/TI na AP neste e noutros espaços de diálogo, mas nunca com pessoas que se refugiam no anonimato.

quarta-feira, abril 05, 2006

"The II is dead, long live the II"

Através do PRACE aparentemente o Instituto e Informática (II) vai ser extinto na próxima lei orgânica do Ministério das Finanças e da Administração Pública (MFAP) após 29 anos de história notável, mas de forma surpreendente parece que ressuscita no Ministério do Trabalho e da Segurança Social (MTSS).
Estranha-se que no Relatório Bilhim o II tenha permanecido no MFAP e no Relatório do Governo tenha desaparecido.
No Relatório Bilhim o IIESS (Instituto de Informática e Estatística da Segurança Social) tinha-se convertido em Departamento de Informática do MTSS e no Relatório do Governo passou a designar-se Instituto de Informática (ponto!).
Espera-se que esta volatilidade e troca de nomes se esclareça rapidamente.
Aparentemente o Instituto de Informática do MFAP vai ser repartido em quatro partes:
  • Uma parte para o Departamento de TIC (Gestão e Desenvolvimento)?
  • Uma parte para a Agência para a Modernização Administrativa (Coordenação na AP e Normalização)?
  • Uma parte para a Unidade de Missão de Serviços Partilhados da AP (Exploração e Infra-estruturas)?
  • Uma parte para a DGITA, a quem surpreendentemente se abre a hipótese no Relatório Bilhim de alargar os seus serviços a outros organismos do MFAP (???)?
Entre outras, subsistem ainda muitas dúvidas no modelo de Governança dos SI/TI:
  • Os Serviços Partilhados da AP (Exploração e Infra-estruturas) que vão ser criados no MFAP irão ser apenas para o MFAP ou irão ser alargados a outros serviços da AP?
  • A Agência para a Modernização Administrativa vai criar um novo Centro ou vai reutilizar e partilhar as infra-estruturas tecnológicas com o MFAP?
  • Onde vai ficar a plataforma de Interoperabilidade e a autenticação dos funcionários públicos?

A bem dos critérios de Eficiência, Eficácia e Economia, espero que estas dúvidas se esclareçam rapidamente para que os serviços não se arrastem por mais quatro anos na incerteza e confusões de competências, como aconteceu nos dois governos anteriores.
O jogo tem de ser claro e justo. Não se pode continuar a assistir ao espectáculo deplorável de estrangulamento financeiro de organismos por parte de alguns centros de poder designados ad hoc e à pilhagem de recursos humanos de uns organismos em relação aos outros por escandalosos desequilíbrios de estatutos e privilégios entre os vários departamentos de SI/TI.
A Reforma do Estado não se pode basear em preconceitos, invejas e vinganças, mas numa racionalidade clara, coerente e equitativa.


PS: Ajudei o dr Fernandes Costa desde 1976 a criar o Instituto de Informática e fui o primeiro funcionário a tomar posse nesta instituição. Não será apenas como dirigente, mas sobretudo como um dos funcionários mais antigos desta casa que lamento profundamente a injustiça que está a ser cometida para todos quantos lá trabalham ou nela já trabalharam noutros tempos.

terça-feira, abril 04, 2006

Externalizar sem Arquitectar é aumentar a Despesa Pública


O modelo de governança para os sistemas e tecnologias da informação (SI/TI), proposto pelo Governo no dia 30 de Março, parece ainda muito pouco consistente e desfocado em relação ao mandato do PRACE e às expectativas de clarificação que se tinha em relação a este trabalho:
• Aguardava-se uma maior clarificação das funções do estado e do mercado em relação aos SI/TI;
• Aguardava-se uma maior clarificação sobre as competências a desenvolver e a reter na administração pública ou a descartar para o sector privado, em relação aos SI/TI.
Parece que sabemos quem vai mandar e quem vai fazer, no entanto não sabemos quem vai Planear / arquitectar os recursos informacionais e os SI/TI e com que competências.
Propõe-se um modelo que centraliza Políticas e Estratégias TIC (entendidas com normas de interoperabilidade e segurança, etc.), deixando para os ministérios funções tradicionais relacionadas com três níveis centrados sobretudo no desenvolvimento e exploração aplicacional:
Gestão (Planeamento, Controlo e Avaliação TIC);
Desenvolvimento (Concepção, Contratação e Apoio ao Desenvolvimento e Manutenção de Aplicações);
Exploração (Operação e Administração de Sistemas e Implementação e manutenção de infra-estruturas tecnológicas).
ONDE ESTÃO E QUEM VAI ELABORAR E NEGOCIAR AS TÃO NECESSÁRIAS ARQUITECTURAS DOS SI/TI DO ESTADO?
Este modelo poderia ter sido feito há 30 anos, mas os tempos, as tecnologias e os contextos metodológicos mudaram.
Tudo levaria a crer que se estava a caminhar para uma maior soberania do sector público nas competências político-estratégicas e de gestão e a uma progressiva externalização das actividades de desenvolvimento e exploração de sistemas, no entanto continuamos a assistir a contradições e inconsistências na aplicação do modelo proposto:
• Extinguem-se institutos públicos nalguns ministérios (Finanças e Saúde) e mantém-se noutros (Segurança Social e Justiça);
• Propõem-se Agências, Institutos Públicos, Direcções Gerais, Departamentos, Secretarias-gerais, Unidades de Serviços Partilhados, etc., para fazer basicamente o mesmo com recursos diferentes e estatutos remuneratórios e privilégios que variam de 3 para 1;
• Aparentemente recomenda-se a partilha de serviços, mas criam-se novas estruturas para o mesmo fim (plataformas de interoperabilidade, segurança, etc).
• Tem-se uma visão estritamente centrada nos investimentos tecnológicos e não na gestão da informação enquanto recurso fundamental para o exercício da soberania do Estado e para a prestação de serviços públicos.

ATENÇÃO:
Através da externalização dos SI/TI sem um correspondente reforço da capacidade interna de Planear e Arquitectar os SI/TI existe uma forte probabilidade de aumento da Despesa Pública.
A irracionalidade do Estado alimenta cerca de 60% das empresas de SI/TI.
Será que queremos corrigir ou reforçar esta tendência?